폐기물관리의 실상 국회보좌관에게 듣는다-2/
OECD 한국의 재활용통계방식 문제 있다 지적
미래의 신산업 위해 한국자원순환공사 설립하자
폐기물관리법 ‘처리’서 ‘순환’ 중심으로 전환해야
우리나라의 재활용 정책과 실제 재활용율 사이에는 큰 차이가 있다. 이같은 통계 왜곡은 환경정책에 부정적인 영향을 미치게 된다.
통계 왜곡 현황을 보면 정부가 발표하는 재활용률은 소각과 열에너지 회수까지 모두를 포함한 숫자이다. 이는 실제로 물건을 재활용하는 수준을 제대로 보여주지 못하고 있다.
2022년 공식적인 재활용율은 88%인데 실제 물질 재활용율과는 많은 차이가 난다. 특히 플라스틱은 얼마나 많이 만들고 얼마나 재활용 하는지에 대한 명확한 정보도 부족하다.
그린피스와 같은 국제 환경단체들은 한국의 플라스틱 재활용율이 50% 이하라고 말하고 있다. OECD도 한국의 재활용통계방식에 문제가 있다고 수차례나 지적하고 있다. 유럽연합(EU)은 한국과 달리 물질 재활용과 에너지 회수를 확실히 구분해 보고하고 있다.
국제 환경 지표에서 한국의 재활용 성과가 실제보다 과대 평가되고 있을 수 있다.
재활용률 통계 왜곡은 단순한 숫자 문제가 아니라 자원 순환경제로의 전환을 가로막는 장애요인이다.
이를 개선하기 위해서는 우선 열에너지 회수와 물질 재활용을 확실히 구분해 집계해야 한다. 국제 기준에 맞는 재활용 통계 체계가 필요하고 재활용 과정을 모두 확인할 수 있는 디지털 시스템 도입이 필요하다. 시민들에게 재활용 현황과 통계에 대한 정확한 정보를 제공해야 한다.
환경법에서 상위법과 하위법 체계가 충돌
자원순환기본법은 물질재활용을 최우선 원칙으로 명확히 규정하고 있으며, 순환경제 촉진을 국가의 핵심 정책 목표로 설정하고 있다.
반면, 페기물관리법은 열적 재활용(소각 후 에너지 회수)까지 재활용으로 인정하여 상위법인 자원순환기본법과 근본적인 철학적인 측면과 목표가 정면으로 충돌하고 있다.
이러한 법력 체계의 불일치는 현장에서의 정책 집행에 심각한 혼선을 초래하고 국가 순환경제 정책의 일관성과 효과성을 현저히 저하시킨다.
법적 모호성은 부실한 재활용 관행과 허위 재활용 실적 부풀리기로 이어지는 주요 원인이 되고 있다. 이 문제를 근본적으로 해결하기 위해서는 폐기물관리법의 전면 개정이 불가피하다. 상위법인 자원순환기본법의 핵심 이념을 반영하고 물질재활용 우선 원칙을 일관되게 집행 할 수 있도록 법체계 정비가 필요하다.
폐기물관리법은 누더기 법
폐기물관리법은 제정 이후 수십 차례에 걸쳐 부분 개정되면서 조문 간 충돌과 내용상의 모순이 심화되어 있다.
신재질 플라스틱, 복합재료 등 기술변화가 빠른 현실을 반영하지 못하고 빠르게 진화되는 기술변화에도 반영되지 못하고 있다.
각종 제도(폐기물처분부담금, 재활용촉진제도, 열에너지 회수제도)가 별도로 삽입되면서 법령 체계가 복잡하고 일관성 없는 형태로 변질되고 있다. 폐기물 관련 용어의 정의와 절차 규정도 중복 및 모순이 발생되고 있다.
결과적으로 법령 체계의 혼란은 현장의 집행력을 약화시키고, 규제 대상자와 감독기관 모두에 혼란을 초래하는 주요 원인이다. 폐기물관리법은 단순한 부분 수정보완이 아니라 전체 틀을 재구성하는 전면개정이 필요하다, 아울러 ‘처리’ 중심 법률을 ‘순환’ 중심 법률로 전환하는 패러다임 변화를 반영하는 것이 필수적이다.
폐기물 처리구조가 소각 중심으로 변질
자원의 효율적 재활용보다 소각에 과도하게 의존하는것은 순환경제의 핵심 가치 구현을 저해하는 요인이 된다.
국내 폐기물 처리 주권의 심각한 약화로 국가 정책의 실행력마저 저하시키고 있다. 소수 업체의 시장 지배로 인한 공정 경쟁의 환경 붕괴와 공공 부문의 통재력이 약화되고 있다. 상충되는 법적 규정으로 인해 현장 집행의 혼란과 정책의 일관성도 심각하게 훼손하고 있다.
결과적으로 한국의 폐기물 관리 체계는 구조적으로 심각한 문제점을 내포하고 있다.
자원순환보다 소각처리에 편중된 패러다임과 중간 재활용업체의 시장 독점화가 심화되고 있다. 외국자본에 의한 국내 처리시장 장악, 일관성과 체계성을 상실한 법령 구조가 순환경제 전환을 가로막는 주요 요인이 되고 있다. 이러한 핵심 과제에 대한 근본적이고 체계적인 해결책 없이 순환경제 정책은 실효성 없는 구호에 그치게 되며 지속가능한 자원순환 사회 구현은 불가능하다.
<외국자본 소각,매립업◾에퀴스 에너지 코리아(호주,일본,한국/씨이케이, 씨이케이 창원,여수, 전주, 여수등 434톤, 매립 여수 13만7천m3◾켐펠인프라 스트럭쳐 트러스트(싱가포르,홍콩/EMK승경,비노텍,한국환경개발,다나에너지솔루션 404톤, 매립 케이디환경 117만2천m3 ◾다비하나인프라펀드(미국펀드회사 프랭클린 템플턴,하나금융그룹/이알지서비스,에너지네트윅 396톤◾EQT파트너스(스웨덴 투자기업/가나에너지,청송산업개발 163.2톤)◾베올리아(프랑스/유니콘 온산 94.8톤, 매립 유니큰,베올리아산업개발코리아 93만6천m3)◾어펄마케피탈(스텐다드차타드은행 사모펀드 운영사,영국/매립 제이엔텍 633만6천m3)
소각업체 총 77개사 중 14개사(18%), 매립업체 34개사 중 5개사 14.7%>
이해관계자 소통구조로 정책개선해야
이해관계자 간 실질적 소통구조를 구축해 정책 수용성과 현장 실행력을 높여야 한다, 자원순환 원칙을 명확히 재정립하여 소각이나 단순 열회수와 같은 편의적 처리를 ‘순환’의 이름으로 포장하는 관행을 근절해야 한다.
민간 시장의 자율성을 존중하되 공공의 균형적 견제기능을 강화하여 시장 왜곡을 방지해야 한다.
상위법-하위법 간 충돌을 해소하고 현실 변화에 부합하는 법령 체계를 일관성 있게 정비해야 한다. 위 내용의 방향은 별개의 과제가 아니라 서로 긴밀하게 연결된 과제이다. 통합적 접근 없이는 어느 한 방향도 성공할 수 없다. 개별 대책의 병렬 추진을 넘어 제도, 운영, 시장 전체를 유기적으로 설계하는 종합적 전략이 요구된다.
가칭 순환경제포럼을 구축하자
과거 폐기물 정책은 주로 행정부 중심의 일방적 결정과 하향식 시행을 통해 추진되어 왔다. 그러나 폐기물 문제는 생산, 소비, 수거, 재활용, 최종처리등 다양한 주체와 단계가 얽혀 있는 복합적인 문제로 단순히 관 주도 방식으로는 실효성 있는 정책 수립이 불가능하다. 복잡 다변한 시장 구조와 기술 혁신 속도, 다양한 이해당사자 간 이해 관계 충돌을 고려할 때 초기 기획단계부터 민간, 지자체, 전문가, 시민사회를 포괄하는 실질적 논의구조가 필요하다.
순환경제포럼은 단순한 자문기구를 넘어 정책 설계 초기부터 참여하여 공동의 문제 인식을 공유하고 정책안 작성과정에 직접 개입하는 플랫품이어야 한다. 이를 통해 정책의 현실성과 수용성을 동시에 높이는 것이 목표이어야 한다.
순환경제포럼 구성 및 운영방안
순환경제포럼은 환경부가 주관하되 입법부(국회), 행정부 (여러부처), 전문가 집단, 시민사회단체 등이 고정 멤버로 참여하는 상설 협의체 형태로 구축되어야 한다, 필요할 경우 산업계, 지자체 등도 주제별로 참여할 수 있어야 한다.
포럼은 단순 토론이 아니라 정책 초안 검토, 갈등 사전 조정, 성과 모니터링, 정책 이행, 평가라는 4대 기능을 수행해야 한다. 특히 기존 위원회들이 형식적 운영에 그친 반면 순환경제포럼은 의사결정에 실질적 영향력을 행사하고 결과를 정부 정책에 반영할 수 있는 구조를 마련해야 한다.
이를 위해 포럼 운영규정을 법령이나 고시로 제도화하고 포럼 결과에 일정 수준의 정책 구속력을 부여하는 방안도 검토할 필요가 있다, 단순 자문을 넘어 ‘정책 공동설계자’로서 포럼의 위상을 확보해야 한다.
폐기물관리법 모두를 재설계해야
폐기물관리법은 1986년 제정 이후 부분 개정만 수십 차례 이루어지면서 현대 순환경제 패러다임을 반영하지 못하고 있다.
86년 이후 부분 개정만 수십 차례 이루어져 원래의 취지와 체계성이 훼손되어 있다. 자원순환기본법과도 이념적 충돌로 물질재활용 우선원칙이 제대로 실현되지 못하고 있다.
소각, 매립까지 재활용으로 포장할 수 있어 진정한 자원순환을 저해하는 원인이 되고 있다. 산업계 이해 관계 반영과 제도의 복잡성으로 법령 해석과 적용에 큰 혼란이 발생되고 있다.
이에 물질재활용과 열적 재활용을 법률상 명확히 구분하여 각각 별도의 관리체계를 구축해야 한다, 재활용 통계도 두 개념을 분리해 집계하여 실제 자원순환 성과를 정확히 평가할 수 있도록 해야 한다,
신재 플라스틱, 복합재료 등 신기술 및 신시장 환경을 반영하여 새로운 처리 기준과 제도적 장치를 마련해야 한다, 중복되거나 충돌하는 규제 조항을 통합하고 정비하여 법령의 일관성과 집행력을 강화해야 한다.
이를 통해 국내 폐기물 관리체계를 국제기준(EU 순환경제 규범)에 부합시키고 국내 순환경제 추진의 제도적 기반을 확고히 할 필요가 있다 단순한 법 문구 수정이 아니라 정책 철학과 실행 체계를 아우르는 전면적 재설계가 필요하다.
한국자원순환공사(가칭) 설립하자
순환경제의 성공적 실현을 위해 민간 시장의 활력 촉진과 시장의 과도한 독점 및 왜곡 견제를 위한 공공적 안전망 구축이 시급하다.
현재 폐기물 시장은 소수 대형 중간처리업체의 물량 독점과 외국자본 침투로 국가적 통제력이 약화 되어 있다. 이는 장기적으로 국내 재활용 산업 기반을 위협하는 구조적인 문제이다,
한국자원순환공사는 시장의 건전한 균형 유지와 위기 상황에 효과적 개입을 위한 핵심 공공조정기구 기능 수행이 필요하다.
한국자원순환공사는 한국환경공단의 기존 기술관리 기능과 명확히 구분되는 독립적이고 전문화된 기관으로 설립되어야 한다. 주요 기능은 중간재활용업체의 물량 독점 및 시장 지배구조를 체계적으로 감시하고 필요시 폐기물 배분 조정을 통해 공공 개입을 실행해야 한다,
또 한 대규모 불법투기 사태나 재활용 시장 가격 급변동과 같은 위기 상황에 신속하게 대응하여 시장 안정성을 확보하는 역할 수행이 필요하다.
나아가 재활용 품목별 가격 및 유통량 데이터를 실시간으로 투명하게 공개하여 시장 참여자 간 정보 비대칭을 해소하고 지속 가능한 순환경제 생태계 조성에 기여해야 한다.
순환경제포럼 설립을 통해 정책의 현실성과 수용성을 확보해야 한다, 이해관계자가 참여하는 실질적 소통구조는 정책 결정 과정의 투명성과 합리성을 높이는 핵심 요소이다. 자원순환기본법과 폐기물관리법 간 체계 충돌을 해소하고 물질재활용 우선원칙을 명확히 반영하는 방향으로 폐기물관리법을 전면개정해야 한다.
폐기물 시장의 왜곡을 방지하고 재활용 기반을 안정적으로 구축 할 수 있도록 공공 감시 조정 역할을 수행 할 ‘한국자원순환공사’설립이 그래서 필요하다.
(* 한국자원순환공사와 비슷한 개념으로 지난 1979년 합성수지폐기물처리사업법에 의하여 1980년 무자본특수법인으로 한국자원재생공사가 설립되어 운영되어 왔다. 폐수지 수집처리를 위한 전담기구를 설립하라는 박정희 대통령의 지시에 따라 보사부와 환경청 중심 인물인 김정현(환경청차장), 박재주, 이창수, 김병식,박형주등의 설립위원을 주축으로 공사가 설립되고 초대 박형주 사장이 취임했다. 당시의 기능과 역할은 영농폐기물 재활용, 도시 생활폐기물 재활용, 재활용산업 육성지원사업이 주요 사업이다. 하지만 당시는 기술의 한계와 국민적 공감대가 형성되지 않아 재활용사업보다는 단순한 농촌의 논, 밭에 버려지는 영농폐기물 수집처리에 중심을 잡고 운영하면서 결국 2009년을 끝으로 30여년간의 자원공사는 간판을 내리고 2010년 한국환경공단(당시 환경관리공단)과 통합하게 된다.(한국환경공단은 자원공사보다 7년 늦게 설립되어 물산업이 폐기물 산업을 흡수한 격이 된다.)이후 폐기물에 대한 사회적 환경은 기술, 사업, 국제사회에서 매우 폭 넓고 광범위한 사업으로 폭발적인 확산을 하게 된다. 현재 폐기물 사업은 한국환경공단의 5개 본부중 1개 본부인 자원순환본부로 운영되고 있다. 그러나 환경공단은 기후,대기,하수도, 수생태, 악취, 화학보건, 안전등 전문적이고 다양한 사업이 지속적으로 확산된다. 폐기물 분야도 소각, 매립, 물질재활용, 순환생태등 매우 다양하고 전문적이며 고도화된 기술 분야로 확대되고 있다. 따라서 폐기물의 미래지향적 순환경제를 위해서는 한국환경공단과는 차별화 된 가칭 한국자원순환공사의 설립은 시대적으로 요구되는 국가적인 전략이라고 말할 수 있다.)
*국회 문관식보좌관(공학박사, 국회환경노동위, 세종대 건설환경공학과 겸임교수, 이대 임상바이오헬스대학원 겸임교수)은 국회에서 환경분야와 노동분야에서 활동하며 환경 전반에 걸쳐 다양한 정보와 전문성을 갖춘 환경 전문 보좌관이다.
(환경경영신문 http://ionestop.kr 김동환 환경국제전략연구소장, 환경경영박사)